“到2020年，农村改革发展基本目标任务是：……农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障……”———摘自中国共产党十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
农村持续稳定发展需要组织保障
老百姓盖房子时，都知道要把房基打得结实、坚固，因为大家都明白一个道理———“基础不牢，地动山摇”。治理国家也像老百姓盖房子一样，需要打好基础，而基层组织就是执政党和国家政权的执政基础。
农村基层组织主要指村级党组织和村民委员会，还包括共青团、妇女、民兵等群众组织。
为什么要“进一步加强”农村基层组织建设？因为改革开放使农村社会利益格局发生了深刻变化，多种因素使得一些地方农村基层组织软弱涣散；还因为，农村社会的进一步改革和持续稳定发展，有赖于农村基层组织强有力的领导、组织、管理、协调。
农村基层组织一直承担着繁重的社会职能：管理村社事务、组织农民发展生产、协调政府与农民的关系，等等。农村基层组织的强弱，直接影响着农村的经济发展、社会进步和社会安定。加强农村基层组织建设，就是要为农村持续稳定发展构建强有力的组织保障。
这些年，农村党的基层组织建设“亮点”颇多。从中央的层面看有两件大事：一是推行了农村党员现代远程教育，极大地提高了农村党员的政治思想水平，改善了知识结构，增强了带头致富能力；二是启动了“村级组织活动场所建设”计划，大大改善了农村基层党员干部的工作学习条件，加强了党组织的凝聚力。从各地农村基层层面看，各地陆续创造性地发展了党的基层组织，如：打破地域界限，在农民专业合作社、专业协会、乡镇企业和产业链上建立起党组织；伴随流动党员的增加，在异地建立了流动党组织；在队伍建设上，各地注重培养农村“双强型”党员带头人；在党支部选举中，有的地方让群众参与推荐，有的地方尝试了“直选”。这些创新做法使党组织的堡垒作用和党员的先锋模范作用得到很好的发挥，使农村基层党组织充满了活力，提高了基层党组织在普通党员和群众中的威信。
“进一步加强”农村基层组织建设，还需要我们清醒地认识并处理好以下几个问题
———要认清村级党组织在村级的领导地位。村级党组织要坚定地担负起领导村级各项事业发展的核心作用，支持村民委员会依法行使权力，带领村民委员会和共青团、妇女、民兵等群众组织，一同促进村社经济发展和社会进步。
———在加强跨地域党组织建设中，县乡党委要明确各个基层组织之间的关系，以便避免矛盾，如各个基层组织的隶属关系、党费缴纳、交叉任职、选举权力等等，都需要认真研究并明文理清。
———要改革和完善农村基层党组织领导班子选举办法，提倡基层党组织的选举采用“直选”方式进行，并让群众参与基层党组织选举的推荐，以密切基层党组织与群众的关系，提高基层党组织在群众中的威信。
———在推广“一肩挑”过程中，既要看到这种做法的积极意义，也要想到权力集中后可能带来的问题，因此要加强党内党外对权力的监督，消除腐败隐患。
———要注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔培养村干部，同时，要加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和选任乡镇领导干部力度，以调动基层干部的工作积极性。
———地方党委、政府要通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制，提高基层干部的素质，解除他们的后顾之忧，增强他们带领农民建设社会主义新农村的本领。
———在选拔培养“双强型”人才担任村党支部书记时，要坚持“德才兼备、以德为先”的用人原则，不能片面地走“富人”、“能人”路线，因为基层党组织的负责人不仅要带领群众发展经济，还要带给群众一个民主、文明的和谐乡村。农村基层干部应该“守信念、讲奉献、有本领、重品行”。
———地方党委、政府要坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设。要以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。
从某种意义上说，农村基层组织的质量，决定着农村下一步改革的成败。在集体经济薄弱、管理手段减少的情况下，农村基层组织要更加密切联系群众，充分依靠群众、发动群众，在不违反政策和法律法规的前提下创新管理手段，积极带领群众建设社会主义新农村。
“村民自治”还在发展要求法律“与时俱进”
改革开放以来，在“村民自治”的冲击下，我国村级组织的权力分配发生了重大变化：
———“人民公社”时期，“村”被称呼为“大队”，下设若干“生产队”。“大队”的一切事情都由党支部说了算。
———“十一届三中全会”之后，农村实行了联产承包责任制，“大队”和“生产队”的权力被削弱。1980年2月，广西宜山县三岔公社合寨村农民自发选出了中国的第一个村委会，带动广西一些地方出现了“村民自治”雏形。在那个年代，这只是个例。
———1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》对“村民自治”进行了原则规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。1986年，吉林省梨树县梨树乡北老壕村在换届选举时，首创了“海选”村干部，在“村民自治”的“选举”环节创造了新的民主方式，轰动一时，该县被称为“海选”故乡。
———1988年6月1日，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布，以专门法律试行的方式开始探索推行“村民自治”，但推进阻力很大。推广“村民自治”，使“大队”这个称呼逐渐被“村”取代。
———1998年11月4日，修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布施行，确定了村民委员会的性质，即：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；明确了村民委员会的职能，即：“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。法律还规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”
《村民委员会组织法》的颁布施行，打破了以往村党支部独掌大权的架构，为“村民自治”提供了法律保障，但也形成了党支部和村委会两套班子“分庭抗礼”的局面。在很长的一段时期里，各地在推行“村民自治”过程时，这两个基层组织的磨合并不顺利，矛盾、摩擦不断，甚至在一些地方出现了冲突事件。究其原因，一方面是一些基层党组织由于受历史惯性的作用，不愿意放弃以往的权力，干扰了村民委员会依法行使权力；另一方面是，面对这个政治体制改革，一些人错误地认为村党支部可有可无、一切权力归村委会，否定了党组织在村级事务中的领导作用。为了消减基层矛盾，各地一直在积极研究、探索、完善“村民自治”。
“村民自治”是一个具有“中国特色”的农村民主管理体制，从农民创造出“自治”的雏形，到国家立法进行试点探索，再到国家正式颁布法律推行，历经坎坷，终于在不断实践探索中成长起来。1998年以来的这10年间，全国有29个省区市相继颁布了《村民委员会组织法》实施办法，31个省区市出台了村委会选举办法，7个省份专门制定了村务公开条例，一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等规章。目前，“村民自治”已经初步形成了一个以宪法为依据、以《村民委员会组织法》为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系，农民群众行使村民自治权利有了制度保障。
随着改革开放的深入发展，“村民自治”也在发展。这些年，在新闻媒体上也频频出现一些关于“村民自治”的新词汇，如：“村民民主理财小组”、“村务公开监督小组”、“民主评议村干部”、“村务民主听证”，以及“村财乡管”、“一肩挑”模式，等等。对于“村民自治”制度在发展中产生的新情况、新办法，需要完善法律法规加以规范。
“村民自治”制度的完善可以从两个方面看
一是解决法律自身的问题。法律是社会进步的产物，《村民委员会组织法》与其他所有法律法规一样，也需要“与时俱进”。如：《村民委员会组织法》规定，对于“乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用”，“村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。而实际情况是，随着中央惠农政策的推行，“三提五统”早已成为历史。又如：各省(市、自治区)制定的《村民委员会组织法》实施办法，其内容出入比较多，需要规范等。
更需要完善的是，《村民委员会组织法》规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”。这其中的问题很多：一是地方人大和乡镇人代会是否有处理不正当选举的手段和办事机构？二是处理不正当选举问题，走法律程序与走行政程序哪个更好？如果由检察院调查起诉，由法院来依法处理是否更为合理？三是“威胁、贿赂、伪造选票”等行为，已经超出了民主处置范畴，《刑法》、《刑事诉讼法》等其他法律应该配套完善。
二是解决农村社会出现的新问题。
问题之一：近几年，一些地方为了防止村干部贪污腐败而推行了“村财乡管”，这种办法的积极意义是既减少了腐败隐患，也给村里节约了人员开支。但是，这样做是否干扰了“村民自治”制度？乡镇代管机构与村委会、村民民主理财小组是什么关系？这需要完善法律加以规范。
问题之二：《村民委员会组织法》规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”。近些年，一些地方为了发展经济、方便管理，对原来的村进行了合并，形成了一些“行政村”，这种做法在不少地方带来了村民冲突、干群矛盾和上访事件，这种做法是否背离了“村民自治”的初衷？需要完善法律以规范这种“合并”行为。
问题之三：近年来，中央和各地都在推动“一村一名大学生”计划，期望让这些大学生扎根农村，以提高农村基层队伍素质，促进农村经济和社会发展。但是，这些大学生的户口不在村里，不是“村民”，按照《村民委员会组织法》的规定，他们在选举村委会成员时没有选举权和被选举权。对于这个新问题，需要法律给出明确规定。
随着改革开放的深入发展，“村民自治”制度需要继续完善，法制建设也应该及时跟上，以便真正实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的目标。
多给农民一些民主权利，天不会塌下来
农民的民主权利包括知情权、参与权、管理权、监督权。
2007年底，当贵州省锦屏县平秋镇圭叶村的“五合章”事件轰动全国时，人们惊叹：“原来农民这么有智慧！”
“五合章”做法仅仅是农民在“民主理财”方面的创造，这些年，各地农民在行使民主权利时的“发明创造”还有很多。事实证明，广大农民群众是迫切需要民主权利的，也是非常珍惜民主权利的。
从农民民主权利的行使范围来分，则农民的民主权利可以分为：“村民自治”范围之内的民主权利和“村民自治”范围之外的民主权利。后者与农民的社会地位紧密相连。
在行使“村民自治”范围内的民主权利方面，自从《村民委员会组织法》颁布实施以后，各地农民群众以极高的政治热情，创造性地发展了民主权利的实现途径。
———在“民主选举”方面，“普选”、“直选”、“参与支部书记推荐”等，使农民群众有权利选择自己的“领导”。在近两年的村“两委”换届选举中，山东、江苏等地的乡镇企业给职工放假，鼓励职工回村参加投票；许多村为外出务工人员开通了手机投票，使村民的法定选举权得到充分使用。
———在“民主决策”方面，这些年，很多地方在村级大事的决策上，实行了“党支部提议———村‘两委’商议———村民代表会议或村民大会表决”的决策程序，使广大农民的参政意识和参政水平不断提高。这种广泛的参政途径，让广大农民以理性合法的形式表达了自己的利益诉求。
———在“民主管理”方面，村民民主理财小组管理村级财务，使村级权力下放，起到了权力制衡作用，既减少了村干部违法犯罪的机会，也让普通村民心里塌实。
———在“民主监督”方面，这些年，各地普遍推行了“村务公开”，将农村土地征收征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、农村税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳以及各类救灾和补贴等情况向全体村民张榜公开，把村里的大小事都放在广大村民的眼皮底下透明操作，使村民对村务心中明了。同时，许多村还在村务公开栏旁边设立了“村务质询栏”，村民对村务有意见时可以随时留言质询，村“两委”及时答复，形成了互动式监督，村民的监督权得以充分使用。
当然，我们还必须看到，由于部分党政干部、基层干部法制观念淡薄，使得农民在关乎切身利益的事情上的民主权利得不到保障，上访事件屡屡发生。这要求各级党委政府加强法制宣传和干部培训，增强县乡党政干部和基层干部的法制观念，依法办事，切实尊重农民群众的民主权利，保障农民群众的合法权益。
“村民自治”范围之外的民主权利，涉及农民与政府，以及农民与其他社会阶层、利益集团的关系。在这一方面，农民的民主权利还很不够。
首先，农民有知道国家和地方各级政府出台有关涉农政策法规，并充分表达自己对政府决策的看法和建议的权利。目前，农民的这项权利主要由各级人大代为行使，但各级人大中真正的农民代表比例很小，既不能充分表达农民的利益诉求，更不能左右利益分配的天平。农民在涉及自身权益的大事上几乎处于“没有话语权”的窘境。近几年，各地频频暴露出来的地方政府强征农民土地的上访事件，其原因之一便是农民没有话语权。
其次，乡镇政府作为区域行政机构，在乡镇长的产生过程中，当地农民应该具有表达意见的权利；对乡镇长的考评也应该让当地农民代表参与。如此，则能够消减乡镇长们“只唯上、不为下”的执政心态，能够从用人程序上为地方发展和稳定起到好作用。这几年，江苏等地试行了乡镇长“直选”，效果良好，值得推广。
第三，应该给农民一个平等对话的平台，让农民享有与其他社会强势群体和利益集团同样的话语权。柴油化肥农药涨价、进城农民工工资被拖欠、看病拿药被揩油……农民在生产生活上，经常要面对各行各业的强势群体和利益集团，在与对方的关系中，农民总是处于被动地位，缺乏抗衡的途径和手段。
要解决这些问题，需要国家和社会尊重农民的公民权利，让农民在社会生产生活中有平等对话的地位，有表达诉求的权利。其一，要在各级人大代表中增加农民代表的比例，从立法环节尊重农民的权益；其二，各级政府在制定涉及农民利益的政策和规定时，要采取听证制度，在行政方面尊重农民的权益。其三，要改革乡镇政府的治理机制，探索推行乡镇长“直选”和考核体系，从机制、制度上逐步消除阻碍农民民主权利实现的障碍。
在今后几年的改革发展中，农民在“村民自治”之外的民主权利可能会得到突破性发展。我们拭目以待。
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