建设社会主义新农村离不开投入。在我们这样一个“七山二水一分田”的深山区，怎样估算新农村建设投入需求，其中人力、物力、财力大体各占多少，今后新农村建设的具体路子怎样走？本文试图从对我市九个行政村“十五”期间基本情况和“十一五”期间规划投入情况的统计调查中分析研究思考一些问题。

　　(一)

　　根据全市地域状况、经济社会发展水平等因素，我们确定兴隆(南部)、承德县(中部)、围场(北部)三个县为被调查县。按2005年农民人均纯收入统计，兴隆县为3047.6元，位居全市8县第二位(宽城略高，为3050元)，比全市平均水平2581元高466.6元；承德县2416元，位居8县第4位，接近全市平均水平；围场县1900元，为8县最低。这三个县中，既有非贫困县(兴隆)，也有国家扶贫开发重点县(围场)、省扶贫开发重点县(承德县)，还有少数民族自治县(围场)、省扩权县(承德县)。应当说，三县在我市有一定的代表性。

　　在三县中，我们又根据地域、交通状况、经济社会发展水平和农民人均纯收入等情况，按好、中、差各选其一的原则，每县确定3个样本村。这9个样本村是：兴隆县大杖子乡柳河口村、六道河镇桲罗台村、上石洞乡栅子沟村；承德县下板城镇朝梁子村、李家沟村、六沟镇前五沟村；围场县龙头山乡大字村、棋盘山镇二十九号村、道坝子乡顺上村。

　　9个样本村2005年主要经济指标，(一)农民人均纯收入情况分别是：3000元以上的1个村(围场县大字村4077元)，2500—3000元的2个村(兴隆县柳河口村、承德县朝梁子村)，2000元—2500元的3个村(兴隆县桲罗台村、承德县前五沟村、围场县二十九号村)，1500—2000元的2个村(兴隆县栅子沟村、承德县李家沟村)，1000元以下的1个村(围场县顺上村684元)。(二)村组集体收入(不包括部门帮扶、引资等收入)情况分别是：10万元以上的4个村(围场县大字村64.3万元、兴隆县柳河口村16万元、围场县二十九号村10.3万元、承德县朝梁子村10万元)，2—4万元的2个村(兴隆县桲罗台村3.2万元、围场县顺上村2.8万元)，0.3—0.6万元的2个村(承德县前五沟村0.6万元、兴隆县栅子沟村0.3万元)，集体收入空白村1个村(承德县李家沟村)。

　　9个样本村交通情况是：距县城10公里以内的2个村(承德县朝梁子、李家沟)，10公里至40公里之间的4个村(兴隆县桲罗台，围场县大字、二十九号、顺上)，40公里以外的3个村(兴隆县栅子沟、柳河口、承德县前五沟)；通油路(水泥路)的村6个，不通油路(水泥路)的3个。

　　另外，9个样本村中，有6个村被列入全市第一、二批文明生态建设试点村(兴隆县柳河口、桲罗台，承德县朝梁子、前五沟，围场县大字、二十九号)，其余3个没有被列入，其中有2个村被列入全市扶贫开发重点村(兴隆县栅子沟，围场县顺上)，承德县李家沟村虽然困难，但未被列入全市扶贫开发重点村。

　　总体分析，被调查的9个村，在全市2559个村中有一定代表性，但农民人均纯收入(平均2521.4元，接近全市平均水平)、交通距离(离县城多数在40公里以内)两方面偏好一些。

　　调研主要采用三种形式：一是进村调查。先后深入到9个样本村，详细听取村班子的情况介绍，召开座谈会了解情况，实地查看部分建设项目和档案资料。二是填制表格。为进一步把情况搞实、搞准，设计了13张表格，要求各村必须如实填报，包括样本村的基本情况、产业结构情况、村集体经济情况、“十五”投入以及“十一五”规划投入情况等400多项指标。三是入户调查。每个样本村按收入水平确定10户，对2005年实际收入及构成情况进行统计测算。

　　(二)

　　近几年来，特别是文明生态村创建活动开展以来，这9个村在市、县、乡(镇)的领导下，紧紧抓住国家支农惠农力度不断加大的机遇，千方百计推进新农村建设投入，取得了明显成效。“十五”期间，9个村基础设施建设投入达到1724.4万元，村均194.9万元。其中，国家政策性投入516万元，村均57.3万元，占总投入的30%；村组集体投入652.3万元，村均72.5万元，占总投入的37.8%；部门支持94.8万元，村均10.5万元，占总投入的5.5%；群众投入234.65万元，村均26.1万元，占总投入的13.6%。完成工程建设项目60项，村均5.6项。其中，硬化村主干道1.8万延长米，硬化小街小巷2.1万延长米，新建河坝1.7万延长米；有5个村实现了生活垃圾集中处理，占被调查村的55.6%；有7个村对村庄进行了绿化美化，占被调查村的77.8%；有3个村安装了路灯，共计228盏；有6个村建设了小广场等文化休闲设施；自来水普及户达到1418户，占总户数的46.7%；使用液化气和沼气户数达到2164户，占总户数的71.7%。

　　综合分析9个村的变化，我们可以看出：

　　(一)国家政策性投入是新农村建设投入的主渠道，但也存在着分配不公平、不均衡问题。近年来，国家通过扶贫、开发、以工代赈等形式，大力实施“村村通”工程和农村“六小”工程，逐年加大对农业农村的投入力度。“十五”期间，国家投向9个村用于基础设施建设的政策性投入达到了516万元，村均57.3万元，占9个村“十五”期间总投入的30%。其中，国家投向承德县朝梁子村、围场县二十九号村的政策性投入都超过了100万元，分别达到了135.2万元和101.2万元。兴隆县柳河口村、围场县大字村也都超过了50万元，分别达到了62.3万元和54.5万元。

　　但在调研中发现，国家投入分配在村与村之间不均衡的问题比较突出，越是基础条件较好、综合实力较强的村，得到的国家投入就多，发展的就快，变化的也就越大；相反，那些基础条件较差、经济实力较弱的村，得到的国家投入就少，发展的就慢，变化的也就越小。比如，承德县朝梁子、围场县大字、兴隆县柳河口三个村，原来的条件就比较好。“十五”期间，国家政策性投入又分别达到135.2万元、54.5万元、62.7万元，接近9个村国家政策性投入的一半。而承德县李家沟、围场县顺上、兴隆县栅子沟三个条件比较差的村，“十五”期间，国家政策性投入分别为37万元、8万元、4万元，仅占9个村国家政策性投入的9.5%。目前三个村至今都没有通上柏油路，两个村主干道没有硬化(李家沟村硬化一部分)。由于国家投入分配的长期偏向，人为造成了农民在享受基本公共产品和服务上的差距扩大，出现了“富村越来越好，穷村长期原地踏步”的倾向。

　　(二)各级各部门对村级帮扶发挥了重要作用，但也存在着“苦乐不均”的问题。近年来，在各级党委、政府的统一组织下，省、市、县直部门通过采取“结对子”等形式，加大了对贫困村和试点村的帮扶力度，各村不同程度地从中受益。2001年，9个村还没有部门帮扶和引资；2002年，部门帮扶与引资为5万元，村均0.56万元；2003年，部门帮扶与引资为15万元，村均1.7万元；2004年，部门帮扶与引资为44.1万元，村均4.9万元；2005年，部门帮扶与引资为77.7万元，村均8.6万元。

　　但由于帮扶部门有实力的占少数，大多数部门经费都很紧张，帮扶的能力十分有限。再加上有关综合部门在确定帮扶部门时存在着很大的不确定性，摊上“好”部门的村得的实惠就多，摊上“差”部门的村得到的实惠就少。因此造成同样有部门包村，但村与村之间得到实惠差距较大。在9个村中，经济条件较好的承德县朝梁子村和兴隆县柳河口村2002-2005年得到部门帮扶资金都超过了40万元，而相对比较贫困的承德县李家沟村只得到5.1万元，兴隆县栅子沟村只得到1万元。

　　(三)新农村建设的投入水平与村集体经济实力成正比。近几年我市村级集体经济有一定发展，但存在着集体经济薄弱和发展不平衡问题。9个村的投入情况与村集体经济实力的强弱有着密切关系。凡是村集体经济实力强的村，带动投入的能力就强，投入的情况就越好；凡是村集体经济实力弱的村，带动投入的能力就弱，投入的情况就越差。比如，村集体经济最发达的围场县大字村，“十五”期间村集体收入累计达到189.2万元，带动基础设施建设投入达到了386万元，占9个村总投入的22%；完成工程建设11项，占9个村工程总量的18.3%。而与之相隔只有十多公里的顺上村，集体经济较差，“十五”期间村集体收入累计为23.3万元，带动基础设施建设投入24.5万元，仅占9个村总投入的1.4%；完成工程建设项目3项，仅占9个村工程总量的5%。

　　但从9个村的集体经济发展情况看，只有2个村有村办企业计5家(围场县大字村3家，承德县朝梁子村2家)；3个村有机动地计491亩；2个村有果园计18亩；4个村有山林、四荒计1.6万亩，3个村有可出租房屋计28间；兴隆县桲罗台村、栅子沟村、围场顺上村、承德县李家沟村村级固定资产原值(不包括耕地、山林等)都不足10万元。由于村级拥有资源、资产少，大多数村集体经济发展缓慢，而且实力相差比较悬殊。2005年，集体年收入超过50万元的村1个，占11.1%；年收入10-20万元的村3个，占33.3%；年收入2--4万元的村2个，占22.2%；年收入0.3--0.6万元的村2个，占22.2%；空白村1个，占11.1%。年收入最多的围场县大字村达到64万元，而兴隆县栅子沟、承德县前五沟村年收入只有几千元，承德县李家沟村无任何收入。村集体经济薄弱，难以对新农村建设投入提供有力的资金支持，在一定程度上制约了新农村建设步伐。

　　(四)农民投入的积极性空前高涨，但投入能力十分有限，农民难以成为新农村建设的投入主体。由于新农村建设给农民带来了实实在在的好处，大大地调动了广大农民投入的积极性。不少村的群众主动向村干部献计献策，要求争当试点，致使有些县出现了试点村一增再增的局面。在基础设施建设中，群众积极参与，有钱出钱，有力出力。“十五”期间，9个村群众投入达到了234.7万元，村均26.1万元。其中，集资53.7万元，村均6万元；投工投劳折款165.5万元，村均18.4万元。比如，承德县前五沟村，2004年硬化村主干道，无论是占村民田地还是占门前台阶，没有一个要损失的。组织出义务工，上至70多岁老人下至十三、四岁孩子全部出工，每口人1立方米沙子、2立方米石子。全村共出义务工8000多个，人均7个，车工3.5万个，折合人民币10多万元。

　　但从9个村的农民人均纯收入和群众投入情况看，2005年9个村的农民人均纯收入只有2521.4万元，低于全市60元，低于全省960元。其中，兴隆县栅子沟、承德县李家沟、围场县顺上三个村都低于2000元，围场顺上村只有684元。农民人均纯收入超过3000元的只有围场县大字一个村。“十五”期间，在9个村的1754.4万元基础设施建设投入中，群众投入仅占全部投入的13.4%。其中，投工投劳就占了群众投入的70.5%，集资只占群众投入的22.9%。可见，在新农村建设中，农民投入的热情虽然很高，但由于农民经济收入水平较低，投入的能力十分有限，农民一时还难以成为新农村建设的投入主体。

　　(三)

　　据省政协农业委员会根据调查摸底的情况推算，到2020年的15年内，我省在农村“六通五改两建”(通路、通沼气、通水、通电、通讯、通广播电视，改厨房、改厕所、改圈舍、改卫生院所、改校舍，建公共活动场所、建垃圾处理设施)方面需要投资大约1700亿元，在改善农业生产基本条件方面需要投资大约800亿元，两项合计共需投资2500亿元，全省农民人均5000元。按此标准推算，全市需资金146.25亿元，平均每个村571.5万元。按被调查的9个村自报“十一五”期间需农村基础设施建设资金5488.6万元推算，平均每个村需资金609.8万元，全市农村共需资金156.05亿元。由此可见，解决新农村建设的资金问题，必须建立国家、集体、社会、农民多元投入机制。从对9个村的调查看全市新农村建设投入，我们认为有以下几个问题值得在今后指导工作时认真思考：

　　1、关于对新农村建设的指导应实事求是、量力而行的问题。

　　农民作为新农村建设的直接参加者和受益者，应当成为新农村建设的投资主体，但当前我市农民的投资主体作用并没有充分发挥出来。据对全市654个文明生态试点村调查，在创建总投入50779.4万元中，农民自筹部分只有13129.2万元，占25.9%。“十五”期间，被调查的9个村共投入基础设施建设资金1754.4万元，其中群众投入仅占全部投入的13.4%。我们认为，其主要原因是我市农民收入水平不高，投资能力有限。2005年我市农民人均纯收入2581元，其中3000元以上的村占11.5%，2000-3000元的占28.9%,而2000元以下的村占59.6%。这说明全市近60%的村农民刚刚解决温饱，缺乏投资能力。所以，在新农村建设的指导上应实事求是，量力而行。对于大多数村来说，当务之急是发展生产，努力增加农民收入。只有农民自己手里有钱了，才可能考虑投入。必须采取更加直接、更为有力的措施，开辟农民增收渠道，形成农民增收的长效机制。一是落实好各项惠农、支农政策，直接增加农民收入。必须不折不扣地把中央和省委的各项惠农、支农政策落到实处，加大对农业和农民的支持保护力度，让农民得到实实在在的利益和收益。二是推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。要围绕“什么赚钱就搞什么”的原则，坚持宜种则种、宜林则林、宜养则养，引导农民大力发展特色产业，努力打造一村一品、一村一景的特色经济，尽快形成品质高、批量大、成本低、效益好的产业竞争新优势，变“特色”产业为“优势”产业，形成农民增收的主渠道。三是搞好农村劳务输出，拓宽农民增收渠道。目前，随着农业机械化程度的提高，农村剩余劳动力越来越多，必须引导教育农民走出去找活干，走出去创市场，把劳务输出作为促进农民增收的重要渠道，完善劳务输出网络，搞好劳务输出培训，有组织地把农民转移到城市就业，转移到二、三产业就业，拓宽农民增收致富的渠道。

　　2、国家对新农村建设的投入应如何分配的问题。

　　国家投入分配“嫌贫爱富”的倾向不仅仅局限于这9个村，在全市都有体现。据粗略统计，仅2003年创建文明生态村以来，全市654个试点村共得到国家扶持资金11363.5万元，帮扶部门扶持资金4776.8万元，平均每个村24.7万元，有的村多达上百万元。而未被列入试点的1900多个村就没有得到此项扶持资金。同时，国家投入在资金安排、使用上还存在着投资渠道多、资金过于分散、各自为政、效率不高的问额，难以形成合力和集约、撬动效应。国家提出新农村建设，主要是为了缩小城乡差距，改变农村落后面貌，让广大农民享受到改革开放和经济发展的成果，建设和谐社会。因此，在资金分配上应改变“嫌贫爱富”和“会哭的孩子有奶吃”的倾向，既要突出重点，把资金投向那些基础条件好、见效快的村；又要兼顾公平，把一定资金投向那些生产生活条件更差的村，使更多的人受益。做到既锦上添花，又雪中送炭。要处理好“试点”和“推广”的关系。新农村建设不搞试点不行，光搞试点不推广也不行，开展新农村建设一定要将试点建设和推广工作结合起来，作到以点带面。公共产品的性质带有公平性、非排他性，人人都有享用的权力。在农村建设中搞示范试点，让一部分农民优先享受到公共产品服务的“阳光”，是在现阶段根据国情做出的必要选择，但是，当试点取得成功经验后，应尽快组织力量向农村各地推广，使试点之外的农民也能尽快享受到新农村建设的成果。在资金使用上，应整合项目资金，按照突出重点、兼顾一般的原则，对扶贫、发改、农业、建设、交通、教育、科技、卫生等扶持“三农”资金予以整合，实行“统一规划，渠道不变，各记其功，部门指导，乡村组织、农民参与”的运作模式，依托项目抓重点，集中投入搞建设，努力使项目资金发挥更大效益。

　　3、关于新农村建设中的部门帮扶问题。

　　近几年来，省、市、县直部门帮扶在新农村建设中发挥了很重要的作用，这是有目共睹的。据统计，仅2003年以来，各级包村部门向全市654个文明生态试点村投入资金(包括物折款)4776.8万元，占创建投入总额的9.4%，村均得到扶持资金7.3万元，多的达上百万元。但是，从本质上说，部门帮扶资金应属于国家财政投入的一种不规范形式。这是因为，一些经费充足的部门自己拿钱帮扶，挤占了部门经费；“清水衙门”靠找有支农资金的部门“帮忙”变通，实际上给的就是国家投资。通过部门帮扶这种形式帮助村搞建设，有利也有弊。其利是能加快新农村建设步伐，密切干群关系，锻炼干部；其弊起码有三：一是不利于财政投资机制的规范化。各部门预算中一般都没有这部分资金安排，对各村财力、物力的支持只能通过一些变通的办法来解决，显得“名不正，言不顺”，增加了投资的随意性；二是影响帮扶部门的正常工作。有些部门由于年年“挤占”有限的经费搞帮扶，感到力不从心，部门的积极性并不高；三是助长了被帮扶村的依赖思想。现在有些村争着“戴”贫困村和后进村的帽子，千方百计找有实力的部门帮扶就说明了这一点。

　　我们认为，部门帮扶村搞新农村建设这种做法值得提倡，但帮扶应主要是帮助村里建个好班子，帮助村里谋划致富项目、提供致富信息、提高农民素质等等，而不应当把给钱给物作为主要的帮扶内容。国家财政支农资金应制定严格的投资范围和标准，不要光通过“部门帮扶”这种形式来实现。同时，要通过政府牵线搭桥组织有条件、有实力的企业和先富起来的村帮扶新农村建设，实行结对帮扶，企村共建，村村共建。

　　4、关于发展农村集体经济问题。

　　新农村建设投入水平与村级集体经济实力成正比的关系，全市情况也大体如此。据调查，全市列入第一、二批文明生态创建试点的村，绝大部分是集体经济比较发达的村。近年来，我市农村集体经济虽有了一定的发展，但总体上还比较薄弱。据统计，2005年全市村级集体收入(不包括部门帮扶收入)20982万元，平均每个村8.2万元，其中村办企业收入5805万元，占27.7%；土地、山林、果园经营(承包)收入8306万元，占39.6%；矿产资源管理收入4033万元，占19.2%；其他收入2817万元，占13.4%。在全市2559个村中，年收入20万元以上的115个村，占4.5%；年收入10-20万元的292个村，占11.4%；年收入5-10万元的333个村，占13%；年收入1-5万元的511个村，占19.9%；年收入1万元以下的659个村，占25.7%；集体收入“空白村”656个，占25.6%。造成我市村级集体经济薄弱的原因，主要有以下几个方面：一是部分村干部素质偏低，缺乏在市场经济条件下为集体创收的能力和本领，发展集体经济的路子窄、办法少；二是“大包干”时分光了集体家底，造成村级集体经济底子薄，缺乏集体创收的物质基础；三是一些村对集体资源、资产的承包、租赁费收取不积极，形成多年拖欠，有的仗权长期无偿占有或低价发包，造成集体资产流失；四是一些地方财务不公开，集体资金管理混乱，贪占挪用、铺张浪费现象严重，挫伤了干部群众发展集体经济的积极性。

　　当前，村级集体应当是新农村建设的投资主体之一。实践证明，很多新农村建设起步早、成效显著的村，大多是集体经济比较发达的地方；而一些村在新农村建设中之所以举步维艰或发生了新的债务，就是因为集体没有收入来源。目前我市无集体经济收入的“空白村”和年收入不足1万元的村占50%以上，这些村只能靠转移支付资金维持低水平运转，“有钱办公，没钱办事”，更不用说进行新农村建设投入了。许多村由于缺少项目前期费用和地方配套资金，只能眼睁睁地看着项目搁浅。此外，近年来随着一批基础设施建设项目的相继完成，每年都需要一笔固定的维护费用。据测算，文明生态村每年用于美化、绿化、净化的费用至少也需要2-3万元。从外地先进经验和我市一些地方的做法看，只要动脑筋，想办法，发展集体经济也是完全可能的。今后应把发展壮大村级集体经济做为新农村建设的一项重要举措，通过增加集体收入，切实解决“有钱办事”问题，增强集体建设的投资能力。

　　5、关于化解村级债务，使其在新农村建设中轻装前进的问题。

　　被调查的9个村，村村都有负债，9个村负债总额达2842.8万元，村均315.8万元。负债最多的围场大字村达2100万元，最少的围场二十九号村负债13.5万元。据统计，到2005末，全市村级债务总额达75416万元，村均负债29.47万元，其中2003年以前陈欠52147.9万元，村均20.4万元；2004年以来新欠23268.1万元，村均9.1万元。从全市看，自创建文明生态村以来，大部分创建试点村都举了新债，多的达几十万元，少的也有几万元。在被调查的6个文明生态试点村中，除围场大字村没有创建负债以外，其余5个村共举债189.3万元，村均37.9万元，创建欠债最多的兴隆县柳河口村达到65万元，承德县朝梁子村和兴隆县桲椤台村都欠债40多万元。

　　导致各村债务普遍较重的原因：一是村集体经济薄弱；二是国家投入资金手续繁杂、到位滞后，一些建设项目争取到手后为抢季节施工，只能先靠施工单位垫资或向金融部门贷款；三是历史上遗留的债务较多。据统计，全市村级2001年以前陈欠债务总额达39291.4万元，平均每个村15.35万元。为了应付沉重的债务，许多村干部不得不每天忙于拆东墙补西墙，不仅牵扯了为民服务的精力，而且直接影响了对新农村建设的投入。

　　国家已三令五申不允许村级再举新债。因此，我们认为，新农村建设要处理好“近”和“远”的关系，要根据市情和农民的实际需求，选好切入点，首先解决好当前农民最迫切需要解决的问题，比如行路难、饮水难、上学难、看病贵、养老难、生活环境差等问题。对解决这些问题，要有规划、有步骤地展开，不能操之过急，不能超越经济发展阶段，要有多少钱办多少事，量力而行，特别是村一级不能搞超前消费，借钱搞建设，再增加新的债务。

　　6、关于新农村建设投入资金管理问题。

　　据调查，国家投入资金的管理和使用还存在着一些突出问题：一是在资金拔付中，财政资金从中央到基层农村、从国库到项目工地，由于层层截留和管理消耗，真正用于项目建设的资金已经大大缩水；二是在资金使用上，大多数建设项目都没有进行公开招标，只是个别村干部说了算，暗箱操作、优亲厚友的问题十分突出，工程质量难以保证，群众对此反映十分强烈。近几年，贪占集体资金的现象时有发生。据市农业局农经科统计，仅今年以来，全市查处农村集体资金违纪案件72件，违纪资金总额181万元，受到党纪政纪处分的村干部59人，移送司法机关6人。有人形象地说“支农资金就象‘唐僧肉’，谁沾边儿都想吃一口”。在今年村委会换届选举中出现了一种怪现象：有些村穷，村干部报酬全靠转移支付资金支付，每年只有三、四千元，而有人却看到了新农村建设的“商机”，肯“投资”上万元竞选村干部。这很值得我们深思。今后应大力加强新农村建设投入资金的管理，进一步提高资金的使用效率。一是抓好“两委”班子建设，为推进新农村建设投入提供坚强的组织保障。把那些“靠得住、有本事、群众公认、思维活跃，能带领群众致富的经济能人”选拔到村级基层组织中来。二是严格工程招标程序。所有的基础设施建设工程，都要严格按照《招投标法》，按照《招投标法》规定的程序，依法操作。要严把投标入围关、合同签订关、项目验收关，力求从源头上控制和确保工程建设质量。三是普遍推行村级财务乡镇代管制度。进一步规范银行账户、银行存款、现金、债权债务、票据使用和会计档案的管理，健全财务预决算、开支审批、审计监督和村民民主理财等制度。四是深入推进村务公开。村级组织要把各级政府支农惠农政策、社会各界支持新农村建设的项目、新农村建设的各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况，以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等事项，纳入公开的内容，及时进行公开。乡(镇)要切实加强工作指导和监督检查，坚决防止和纠正不公开、假公开、不及时公开等问题。五是搞好村级党风廉政建设和集体财务审计工作，坚决打击贪占、挪用集体资金的腐败分子，保证资金安全。