[内容摘要] 建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。为了贯彻实施党和国家这一历史性决策，全国各地的农村都在寻求一条适合本地区实际情况的新农村建设道路，北京市通州区因地至宜地提出了 “普惠制”。该项制度的创新实施使通州区的新农村建设稳步向前推进，充分体现了社会的公平正义以及“以人为本”的重要思想，是在新公共服务理念下政府跳出功利主义价值取向，建立服务型政府的重要实践。因此，“普惠制”的创立与实施在我国新农村建设中是值得深入探讨和研究的重要内容。
[关键词] 普惠制 新农村建设 社会公平 社会正义 以人为本
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。为了进一步明确新农村建设的任务，中共中央、国务院又联合发布了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步明确了新农村建设的目标和措施。在十届全国人民代表大会第四次会议开幕之际，温家宝总理作了工作报告。在谈及今年政府的主要工作任务时又重点指出，要“统筹兼顾，关注民生。坚持以人为本，搞好‘五个统筹’，更加注重城乡、区域协调发展，更加注重社会事业建设，更加注重社会公平和社会稳定，让全体人民共享改革发展成果，让更多的人享受改革开放的成果。”①北京市通州区认真贯彻党和国家的政策，结合本地区的实际，提出了以“普惠制”为核心的各项新农村建设措施。
一、 北京市通州区 “普惠制”的具体实施情况
（一）“普惠制”的创立与实施
北京市通州区政府在新农村建设中独到的创立了“普惠制”，并于2006年正式启用。“普惠制”采取确立短期目标，逐年推进，分期完成的方式，以保证各项目都能达到新农村建设的根本要求。在建设过程中，政府又逐步建立与“普惠制”相配套并对其予以支撑的相关政策。例如：信息通报制度、监督考核机制、建设项目的管理实施机制、“台帐”制度，等等。从落实科学发展观、加快城乡统筹发展的高度，充分围绕“农民增收、农业增效、农村发展”，使新农村建设过程中所覆盖的所有范围内形成关心农业、关注农村、关爱农民的良好氛围。
总体来说“普惠制”包括以下几方面内容：
首先，从空间范围上来讲，“普惠制”惠及全区483个村，政府力求做到村村有建设项目，村村有工作内容，村村工作重点不同，并在市政府的领导下确立了市级试点村9个，以及多个乡镇级试点村，根据工程实施进度及完成情况，定期增加试点村的数量。在工作中突出重点，但又覆盖所有范围。从空间涉及范围具体情况如表一：（全区共483个行政村）
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项目
百
分
比 |
农村安全饮用水工程 |
垃圾密闭化管理 |
农村户厕改造工程 |
农村主干路建设 |
农村文化活动中心 |
社区卫生服务站 |
远程教育服务站点 |
农村便民连锁超市 |
农村便民药品供应点 |
体育健身场所 |
区级文明村创建 |
有线电视光缆村村通 |
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村庄
数量 |
303
个村 |
391
个村 |
76700
户 |
442
个村 |
380
个村 |
436
个村 |
73
个村 |
195
个村 |
348
个村 |
297
个村 |
271
个村 |
446
个村 |
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百分比 |
62% |
80% |
53% |
92.3% |
78% |
90% |
15% |
40% |
72% |
56.9% |
56.9% |
92% |
由表一可见，在“普惠制”在实施过程中，83.3%的工程项目都覆盖了全区一半以上的范围。而覆盖率居于前几位的主要是农村的基础设施建设项目以及文体设施建设项目.因此可以看出,“普惠制”的主要宗旨还是尽可能大范围的实施基础设施建设任务，让更多地区和群体受益。
其次，从具体惠及内容来看，06以来，“普惠制”主要包括整治农村环境，净化村容村貌，尽快改变脏、乱、差现象等内容，同时也让更多的公共服务深入农村、惠及农民 。“普惠制”紧扣农民生产生活最迫切的问题，并结合村里发展现状，搞好基础设施建设，发展产业，促进增收。通州区在建设中主要推进了农村安全饮水工程、垃圾密闭化管理、农村户厕改造工程、村级主干路建设、农村文化活动中心、社区卫生服务、农村远程教育服务站点、农村便民连锁超市、农村便民药品供应点、体育健身场所、区级文明村创建、有线电视光缆村村通等12项重点工程建设，这些措施涉及范围相当广泛。通过具体分类分析，各类措施在所有项目中所占百分比如表二：
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农村安全饮水工程
农村户厕改造工程
村级主干路建设 |
农村文化活动中心
体育健身场所 |
垃圾密闭化管理
社区卫生服务
农村药品供应点 |
农村远程教育服务站点 |
区级文明村创建
有线电视光缆村村通 |
农村便民连锁超市 |
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25% |
16.7% |
25% |
8.3% |
16.7% |
8.3% |
通过表二可见，“普惠制”紧扣农村的基础建设,从根本上解决与农民生活息息相关的重点内容。同时，通过其他设施的改进进一步加强农村的精神文明建设及政治文明建设，使新农村建设在软硬件上都有所涉及。
最后，从涉及对象来讲，“普惠制”各项措施惠及所有农村群体。通过统计，到06年底，通州区实施农民安全饮用水工程，解决了263个行政村23万农民的安全饮水问题；完成农村户厕改造2.1万户。（由于其他项目还在进一步的的实施过程中，因此数据来源尚不完善。）
（二）“普惠制”存在的不足之处
推进社会主义新农村建设是一项长期而艰巨的任务，各项政策的实施都要在长期的实践中得到检验，尤其是对政策实施后的影响力的长期关注。
在北京市通州区由于“普惠制”实施的前期宣传力度不强、实施时间尚短、政府引导力度在某些问题中弱化，因此在某些方面造成了农民接受此项政策具有一定的偶然性，没有到位的宣传和引导增加了农民在思想上的猜测性，因此没有充分调动起农民在建设社会主义新农村的积极性。再加上政策本身具有局限性，“普惠制”没有用全方位立体的思想统领新农村建设的各个领域，如：“普惠制”在农村的硬件建设方面初见成效，但在软件问题的改善上效果还不是很明显，如：村级领导班子建设、村民自治制度的推广等领域的建设步伐仍比较疲软，没有在农村建设的制度机制上得到真正的体现。同时在建设中，工程量大，资金不到位，村民不配合，鼓励机制不健全，考评体系需要进一步完善等问题也是影响新农村建设的重要因素。
“普惠制”的基本要求不是一蹴而就，变新农村建设的实质为老城翻新变新城。由于新农村建设任务是一项艰巨而复杂的工程，因此在通州区政府切实体会新农村建设实质要求，工程建设循序渐进，力求彻底改善农村现状，包括软件和硬件两个方面。
二、“普惠制”在新公共管理理念下的再思考
（一）“普惠制”——公共政策价值观的新取向
所谓“公共政策是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决策与实施过程。”②公共政策不仅影响着社会的目标导向、政治象征等方面，其影响的核心内容则是社会利益的分配和协调问题。而政府作为公共政策的决策者在实际操作过程中也形成了一定的价值取向，即公共政策价值观。
对于现代政府而言，功利主义伦理学是公共政策价值取向的基本依据，这也无疑是评价政府绩效的一个简捷而有效的标准。但是由于我国的国情比较复杂，社会群体和社会阶级纷繁复杂，很多公共政策都与公众的利益或价值取向发生了或多或少的冲突，甚至在公众中起到了某种消极社会道德的作用。
“公共政策是一个社会公共资源的分配过程，也是一个社会公共利益的调节过程。公共政策的实质就是个体与群体利益关系的调节与平衡。” ②而任何公共政策也都是价值选择的过程。因此作为公共利益价值的决策人，一个优秀的政策决策者在制定公共政策时要充分考虑到不同阶级、不同群体、不同地区的人民利益，以达到公共政策制定的最根本目的。但是公正无偏私不代表均等。
早在公元前4世纪，亚里士多德就认为，政府的价值应该在于能够很好的创造和维护社会以及人民的公共利益，这也应该是政府的宗旨。换言之，这就要求现代政府要利用自身动力不断建立服务社会的意识以及不断实施维护公众及社会利益的行动，以达到使社会安定并不断发展的目的。
社会主义初级阶段下的中国社会仍然存在着利益矛盾及冲突，政府作为公共政策的决策者，有义务让公共政策成为平衡各阶级各对象之间利益的有效手段。而在新的公共管理理念下这样就意味着政府应该加深对公众需要和公众利益的了解，尤其在我国要加深对广大农村地区和农民的了解，并对他们的需要和利益做出回应。因此政府要以建立真正代表社会公共利益为己任。就中国而言，要以明确有效的公共政策,缩小社会差距，给弱势群体以特别关注为政府的突出任务，不断树立建立公共服务型政府的理念。
实践证明，“普惠制”就是政府制定的一个能够充分覆盖所有管辖地区及对象，有效解决农村地区各种困难的公共政策。从此项政策的实施情况来看，政府制定该政策的初衷已经由原来的功利价值观中跳出，转而真正是为了农村地区的建设工作。功利主义价值观的消失并没有使政府绩效有所下降。相反农村状况的进一步改观以及农民、农民工等弱势群体的社会公平感不断增强间接地为政府在农村建设工作中树立了良好形象，从而使得政府绩效以另一种形式在不断增值，摈弃了长期以来政府绩效以关注资源投入多少为目标的模式，并且摆脱了政绩工程的影子。换言之，“普惠制”是政府做出的一项符合现代政府公共政策价值取向的成功政策。
（二）“普惠制”——重新解读公平与正义
在新公共管理中这样解释：“公正涉及到在一套制度下人们被如何看待。公正的对待某人意味着在制度之下对人们采取的行动，或一套制度对人们造成的结果是合理的。”③法国行政管理学家法约尔认为，公平是由善意和公道产生的。“领导应该注意所属人员希望公平、希望平等的愿望。为了最大限度地满足这些愿望，同时又不违背任何原则，领导者应该树立公平形象并使公平深入人心。”④
在新公共管理理念的引导下，普遍公正的公共行政价值理念是现代社会和谐的重要基础。同时公共行政价值理念要求以公共参与作为公共行政的政治前提，以依法行政作为公共行政的制度保障，以服务型政府作为公共行政的目标模式。公共行政就是在上述相互联系的价值诉求中推动社会和谐发展的行动过程。
“普惠制”是政府在中国建设社会主义新农村的浪潮中提出的一个行之有效的公共政策。它的内容丰富，涵盖了农民生活的各个方面，更涵盖了所有新农村建设的对象。之所以此项公共政策在实际操作中可以取得良好的效果，全在于政府在制定该政策时充分考虑到了各地区的实际情况，各地区因地制宜，转变政府自身的价值理念，以建设公共服务型政府为目标，并逐步建立完善政府公共管理职能体系，加之以制度的形式保证该政策的实施，其一重要原则就是“政府主导、农民主体”，将所有农民作为主体融入到公共行政中来，政府起到积极的辅助作用，使得新农村的建设任务能在各方面顺利而圆满地完成，农村弱势群体的生活状况也得到了明显的改善，缩小了城乡差距，农民真正体会到了社会公平与正义的存在。
三、“普惠制”——人本和谐思想的新诠释
（一）“普惠制”是“以人为本”的重要社会实践
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”而“新农村建设，政府是关键，主体是农民，这也是我们必须确立的一个重要原则。我们讲以人为本，讲全心全意为农民谋利益，并不是说农民是客体，是恩赐的对象。以人为本的‘人’是主体，新农村建设中的广大农民是主体。”⑤而我国要“强化政府社会管理职能，必须以建立权利社会为核心，开始探索建设中国特色的初级福利社会，实现以人为本的社会发展过程。”⑥
“以人为本”作为科学发展观的核心理念，这就要求政府充分重视广大农民的利益需求，努力发展农村经济。在新农村建设之际，缩小城乡差距，充分体现农民的主体地位。与此同时政府要起到很好的辅助作用，从基层政府开始逐步建立政府的社会管理职能体系，彻底实现中国社会的小康目标，建立和谐的社会主义中国。
（二）“普惠制”是构建社会主义和谐社会的要义
从“十一五”开始，我国已经进入农村全面建设小康加速推进的关键时期。维护公平正义，实现社会公正，坚持“以人为本”是社会主义和谐社会的本质要求。“普惠制”兼顾了各地区的发展，深刻而充分地体现了社会主义的公平与正义，农民真正成为新农村建设的主体，政府的主要职责为加强自身服务，各方面积极而努力的践行和谐社会的构建。“普惠制”更是在制度方面成为和谐社会建设的要义，体现了人本和谐思想的真正内涵，更是构建社会主义和谐社会的要义。
结论：
推进新农村建设是一项长期而繁重的历史任务，必须坚持以发展农村经济为中心，尊重农民的主体地位，扎实稳步推进社会主义新农村建设。做好2007年和“十一五”时期的农业和农村工作，任务艰巨，意义重大。“普惠制”的实施对于我国其他地区的社会主义新农村建设有很好的借鉴作用，尤其是制度创新方面。全国各地区都应在农村工作中积极探索创新，不仅在物质文明方面真正改善我国农村现状，更能在精神文明尤其是政治文明方面有所作为，使新农村建设的伟大历史任务能够早日实现。
注 释：
① 上海政府网:十届全国人民代表大会第四次会议.政府工作报告（Z）.2006(3)
② 陶学荣.公共政策学[M].东北财经大学出版社，2006(1)，33、65
③ [英]简?莱恩Jan-Erik Lane：新公共管理[M].赵成根等译，中国青年出版社，2004(1)，120
④ 丁煌.西方行政学说史 [M].武汉大学出版社，2006(1)，62-63
⑤ 水信息网:李君如.建设社会主义新农村的十大关系[J]. 学习时报,2006(11)
⑥ 李军鹏.公共管理学[M].首都经济贸易大学出版社，2005(3)，495
参考文献：
[ 1 ] 上海政府网:十届全国人民代表大会第四次会议,政府工作报告[Z].2006(3)
[ 2 ] 建设社会主义新农村理论与研究 [M].人民日报出版社,2006
[ 3 ] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉大学出版社,2006(1)
[ 4 ] 陶学荣.公共政策学[M].东北财经大学出版社,2006(1)
[ 5 ] 顾平安.政府发展论[M].中国社会科学出版社,2005(9)
[ 6 ] 水信息网:李君如.建设社会主义新农村的十大关系[J].学习时报,2006(11)
[ 7 ] 新华网:袁新涛.社会主义和谐社会的公平正义[J]. 2006(10)
[ 8 ] [英]简?莱恩 Jan-Erik Lan, 赵成根等译.新公共管理[M].中国青年出版社,2004(1)
[ 9 ] 李军鹏.公共管理学[M].首都经济贸易大学出版社,2005(3)
